Reforma daňové správy Díl III: Institucionální reforma

Stávající stav výběru daní, cel a pojistného

Jak již bylo uvedeno, na výběru daní se podílí celkem pět subjektů. Jsou to finanční úřady, celníci, sociální zabezpečení, zdravotní pojišťovny a obce. K 1. lednu 2007 pracovalo v těchto orgánech (mimo obce) téměř 38 000 zaměstnanců. Je to neuvěřitelné, ale jeden zaměstnanec tak připadá na 263 obyvatelů, včetně dětí. Obávám se, že i doktorů je výrazně méně.

Buďme však spravedliví. I když to není nikde jasně uvedeno, nejedná se zřejmě jen o úředníky. Uváděné počty se budou týkat všech zaměstnanců. Pak by to mohl být jeden berní úředník na 500 lidí.

Pro základní informaci uvádím základní charakteristiky jednotlivých subjektů. Předpokládám, že použité zkratky jsou obecně známé. ÚFO tvoří finanční ředitelství a finanční úřady. Mají postavení správních úřadů a organizačních složek státu.Vykonávají zejména správu většiny daní. Celkové náklady daňové správy za rok 2006 byly 7,235 mld. Kč, což odpovídá 1,39 % celkového výběru. Počet zaměstnanců byl cca 16 000.

Celní správu tvoří GŘC a 54 celních úřadů. Její činnost zapadá do celního dohledu nad zbožím v rámci EU. Je správcem spotřebních daní. Součástí této správy je i dozor nad dodržováním předpisů o nakládání s vybranými výrobky při jejich výrobě, skladování a dopravě.

Celní správa vybírá a vymáhá peněžitá plnění uložená jinými orgány a od letošního roku je správcem u  dani ze zemního plynu a dani z elektřiny. Celkové náklady za rok 2006 byly 4,542 mld. Kč při necelých 7 000 zaměstnancích.

Složitě jsou členěny orgány sociálního zabezpečení. Mimo vlastní ČSSZ je zajišťován výběr pojistného zvlášť pro zaměstnance MV a MO, vězeňskou službu a celníky. S okresními správami jde tak o pět různých subjektů.

^REKLAMA

Pojistné na sociální zabezpečení se skládá z důchodového pojištění, nemocenského pojištění a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti. ČSSZ ještě vyměřují a vyplácí dávky nemocenského pojištění a důchody. Celkové správní výdaje činily 5, 011 mld. Kč, z toho na samotný výběr připadla cca třetina. Počet zaměstnanců je přes  8 000. Zdravotní pojišťovny vydaly v roce 2006 4,460 mld. Kč při 7 000 zaměstnancích.

Navrhované změny

Na úvod je nutné uvést, že navrhované změny, zejména v oblasti finančních úřadů a celních orgánů není jen typicky česká iniciativa. Obdobné změny probíhají napříč Evropou. První krok k omezení počtu institucí byl již vládou schválen. A to sloučení finančních a celních úřadů do Finanční a celní správy ČR. Na první pohled se může zdát, že se jedná o více méně nevýznamnou úpravu, která nanejvýše omezí počet vedoucích pracovníků.

Navrhovaná změna samozřejmě posílí součinnost a odstraní duplicity. Příjemnější bude i pro občany, kterým by se měla snížit administrativní zátěž. Plán počítá také s úsporou asi 16 % zaměstnanců. Uváděné propočty jsou ale poněkud zmatečné. Pracují s podstatně jinými čísly, než v rozboru současného stavu.

Sníží se také závislost na ministerstvu financí. To již nebude přímo řídit finanční úřady a celní úřad, ale jejich společného nadřízeného Generální finanční a celní ředitelství. Realizace této první fáze institucionální změny by neměl být (v normální společnosti) politický problém.

Poněkud složitější politická situace pravděpodobně nastane při prosazování druhého kroku institucionálních změn, při zavádění ještě vyššího stupně integrace, tj. sloučení výběru nejen daní a cel, ale i sociálního a zdravotního pojištění. První ohlasy zejména na zařazení zdravotních pojišťoven do jednotného systému výběru nejsou pozitivní. Je možné, že svoji úlohu hrají i nedorozumění a samozřejmě emoce.

^REKLAMA

Ale pozor! V navrhované integraci nejde o rušení ČSSZ a zdravotních pojišťoven. Tyto subjekty zůstanou zachovány a budou dále plnit své hlavní funkce. Sloučen bude jen vlastní výběr pojistného s výběrem daní z příjmů, spotřebních daní a cel.

Uvědomme si to zejména při diskuzích, zda má být do integrace zahrnuto i zdravotní pojištění. Znovu opakuji, jde jen o výběr, nikoliv o rozdělování. To zůstane zachováno v stávajícím systému.

U těchto diskuzí je navíc nutné přihlédnout k tomu, že se jedná „jen“ o vize. O představu. O tom jak by opravdu  mohlo avizované sjednocení výběru vypadat, bude jasno až ke konci roku 2010.

Integrace výběru daní a pojištění není jen problém institucionální. Integrace předpokládá jednotnou procesní úpravu registrace,  vyměřování, výběru, kontroly a vymáhání. Bude nepochybně vyžadovat i sjednocení daňového základu a ve výhledu i stanovení jednotné daňové (degresívní) sazby.

Finanční zisk pro státní správu nebude zřejmě příliš významný. Dojde jistě k úspoře pracovních míst, ale na druhé straně bude nutné budovat jednotný integrovaný registr provázaný s ostatními informačními systémy veřejné správy. Významně cennější ale je, že se zvýší kvalita pro poplatníky. Zjednoduší se a omezí se povinnosti registrace, zjednoduší se daňová přiznání, vydávání potvrzení o bezdlužnosti a sníží se počet kontrol. V podstatě mohou odpadnout kontroly, které se dosud prováděly v rámci sociálního a zdravotního pojištění.

^REKLAMA

Harmonogram

Sloučení daňové a celní správy pod společné finanční a celní ředitelství by mělo být realizováno od počátku roku 2010. Ke konci roku 2010 a v průběhu roku 2011 budou vyhodnoceny důsledky tohoto sloučení. Teprve na základě tohoto vyhodnocení bude upraven cílový stav a bude stanoven harmonogram změn.  

Až poté  bude možné, v případě pozitivních zkušeností přistoupit ke sloučení registrace, výběru, kontroly a vymáhání daní z příjmů a pojistného a ke sloučení procesní úpravy do jednoho místa. Pokud bude vše probíhat podle předpokladů, může být celý nový integrovaný systém spuštěn v roce 2012.

Reforma procesu správy daní

Základní cíl správy daní je, podle zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků,  především správné zjištění a stanovení daně a zajištění její úhrady. Reforma nepředpokládá žádné výrazné změny oproti současnému stavu. Přijetím nového zákona se mají odstranit některé odchylky a duplicity, zjednodušit text a ujednotit terminologie.

Poměrně zásadní je diskuze, zda se nemá nový procesní řád podřadit ke správnímu řádu. Analýza zatím ukazuje, že tento postup by byl pro většinu zúčastněných nevýhodný pro složitost a hlavně určitou nepředvídatelnost a propojenost správního řádu s jinými zákony. K určitému sbližování však může docházet zejména v oblasti doručování nebo záruk standardních individuálních práv a svobod adresáta veřejné správy.

Základní zásady správy daní

Oproti současné právní úpravě dochází k rozšíření výčtu jednotlivých zásad. Výslovné zakotvení tak nově nalezne např. zásada rychlosti, kterou současná úprava ve svém výčtu neobsahuje. Některé zásady, které naopak nelze označit za zásady typické pro daňové právo, návrh záměrně opomíjí (např. zásada ochrany dobré víry).

Za zásady společné procesním předpisům veřejného práva lze označit zásadu zákonnosti, zásadu zákazu zneužití pravomoci, zásadu přiměřenosti, procesní rovnosti, součinnosti, poučovací, zdvořilosti a vstřícnosti, rychlosti, hospodárnosti, zásadu volného hodnocení důkazů, zásadu materiální pravdy a zásadu legitimního očekávání.

Za zásady typické pro správu daní lze označit zásadu neveřejnosti, zásadu mlčenlivosti a ochrany osobních údajů a  zásadu vyhledávací a oficiality.

Uvedli jsme si velmi stručně vizi ministerstva financí o budoucí podobě výběru daní a pojistného. Potřebné zákony jsou podrobně zpracovány ve formě návrhu záměru zákona. Návrhy paragrafového znění by měly být dokončeny a předloženy k připomínkám ke konci tohoto roku. Pro jejich jednotlivá ustanovení byla rozhodující veřejná diskuze, která probíhala v druhém a třetím čtvrtletí tohoto roku. Její výsledky a přijaté závěry ještě nejsou známy. V případě nějakých významných změn a rozhodnutí se k nim zcela určitě vrátíme.